中國新能源發展受到并網消納的瓶頸制(zhì)約，發展受挫，問題主要在于電(diàn)網企業的目标導向和(hé)約束機制(zhì)，以及國家(jiā)主管部門(mén)的任務下達路徑安排。

中國新能源電(diàn)力發展規模領跑全球，但(dàn)新能源消納也成了“老大(dà)難”問題。國家(jiā)發改委、國家(jiā)能源局等出台了一系列文件，提出到2020年要基本解決新能源消納問題。藍(lán)圖已經繪就，接下來(lái)就是考慮如何将“一張藍(lán)圖幹到底”。制(zhì)約新能源發展的因素紛繁，影(yǐng)響消納的原因複雜，本課題組認為(wèi)，核心在于新能源各相關主體(tǐ)的目标導向不一緻，甚至相互沖突，導緻新能源發展無法實現理(lǐ)想目标，難以承擔國家(jiā)能源轉型之重擔。

根據國家(jiā)能源轉型的總體(tǐ)目标，改變包括地方政府、新能源投資企業、電(diàn)網企業和(hé)國家(jiā)主管部門(mén)等相關主體(tǐ)的目标導向和(hé)約束機制(zhì)，使其相互兼容，将有(yǒu)助于破除新能源發展的諸多(duō)障礙，特别是消納瓶頸，保證新能源行(xíng)業持續穩定健康發展，盤活國家(jiā)能源轉型整盤棋。

一、“三棄”問題仍然嚴重

二、目标導向相互沖突

在 “三棄”現象背後，中國電(diàn)力需求增長放緩是重要的外部因素，同時(shí)，內(nèi)部也交織着各種複雜因素，除技(jì)術(shù)性因素外，還(hái)包括新舊(jiù)能源博弈、源網荷規劃不協調、市場(chǎng)交易機制(zhì)欠缺、相關法律法規貫徹執行(xíng)不到位等，但(dàn)根子在于相關主體(tǐ)目标導向相互沖突。

（一）地方政府的問題

地方政府的目标導向：******化GDP、******化财政收入。為(wèi)此，地方政府間(jiān)互相博弈，一是希望吸引更多(duō)的投資，通(tōng)過“争搶”國家(jiā)分配的新能源指标，以指标吸引新能源制(zhì)造業，形成産業鏈條；二是外送電(diàn)力省份希望多(duō)送電(diàn)量，增加地方電(diàn)費收入，而受端省份為(wèi)了增加GDP，盡量增加本省電(diàn)力供給；在基本滿足電(diàn)力需求的前提下，比較排斥外來(lái)電(diàn)力。此外，各地方政府都希望得(de)到更低(dī)的電(diàn)價增強地方經濟競争力。

地方政府的制(zhì)約因素：新增新能源投資規模指标、新能源電(diàn)力消納新增容量（這嚴重依賴于電(diàn)網企業的規劃和(hé)投資）、自然資源條件、相關的法律法規等，如《電(diàn)力法》嚴格禁止的“隔牆售電(diàn)”等。

地方政府的解決辦法：與當地電(diàn)網企業搞好關系，釋放地方政府權限內(nèi)的利益，換取電(diàn)網企業增加對當地電(diàn)網的投資，增加容量，提高(gāo)新能源消納比例。

地方政府的博弈結果：電(diàn)力負荷量較大(dà)、與地方電(diàn)網企業關系比較融洽的地區(qū)，新能源消納情況普遍較好，反之亦然。

（二）新能源企業的問題

新能源企業的目标導向：******化投資收益。希望所投資新能源發電(diàn)全部并網消納，并及時(shí)結算(suàn)電(diàn)力收入和(hé)相關補貼；希望拿(ná)到更多(duō)的投資項目。

新能源企業的制(zhì)約因素：并網消納、補貼申請(qǐng)、非預見性費用的增加等。

新能源企業的解決辦法：與地方電(diàn)網搞好關系解決消納問題；與地方政府搞好關系既争取項目資源，又防止非預見性費用大(dà)幅上(shàng)升。

新能源企業的博弈結果：建立較好關系的企業可(kě)以拿(ná)到更多(duō)的項目資源，消納情況可(kě)以更好；實力雄厚的企業可(kě)以制(zhì)造業投資換取項目資源；反之，将逐步退出競争和(hé)市場(chǎng)。

（三）電(diàn)網企業的問題

電(diàn)網企業的目标導向：增加收入，可(kě)持續增長。于是，在銷售電(diàn)價固定的情況下，就希望多(duō)售電(diàn)；在收購電(diàn)價固定的情況下，希望多(duō)收更便宜的電(diàn)；在電(diàn)力供需方直接交易的情況下，由于按實際成本核算(suàn)收取過網費的定價政策導向，電(diàn)網企業傾向于做(zuò)高(gāo)輸配成本，而輸配的高(gāo)成本可(kě)轉移為(wèi)電(diàn)網企業上(shàng)遊制(zhì)造業的高(gāo)收入；盡力延伸上(shàng)遊供應、施工、檢驗檢測、綜合能源及金融服務等到電(diàn)力供應方及電(diàn)力消費方，依靠電(diàn)網的獨占性，增加延伸業務收入；簽發接入許可(kě)成為(wèi)地方電(diàn)網擁有(yǒu)的稀缺資源，可(kě)滋生(shēng)大(dà)量尋租機會(huì)；“自發自用”和(hé)“隔牆售電(diàn)”跳(tiào)出電(diàn)網企業收入渠道(dào)，與電(diàn)網企業目标導向沖突。

電(diàn)網企業的制(zhì)約因素：電(diàn)網企業的投資計(jì)劃是否能獲得(de)國家(jiā)主管部門(mén)批準、地方電(diàn)網的投資增容計(jì)劃能否獲得(de)總公司批準、電(diàn)網輸配成本的政府核算(suàn)、國家(jiā)鼓勵并網消納的法律法規和(hé)政策、民衆輿論等。

電(diàn)網企業的解決辦法：增加投資計(jì)劃并盡快獲得(de)國家(jiā)主管部門(mén)批準；地方電(diàn)網申請(qǐng)更多(duō)的投資以增加容量、與地方政府互換争取更多(duō)的長期利益。

電(diàn)網企業的博弈結果：電(diàn)網的獨占性在博弈中比較占據優勢，如地方土地使用、金融支持、員工福利、産業與服務延伸等，電(diàn)網系的各類型企業都可(kě)以在市場(chǎng)競争中占據優勢地位。

（四）國家(jiā)主管部門(mén)的問題

國家(jiā)主管部門(mén)的目标導向：制(zhì)定規劃實現能源轉型、提高(gāo)新能源消納比例、新能源行(xíng)業可(kě)持續穩定增長等。

國家(jiā)主管部門(mén)的制(zhì)約因素：地方政府落實指标的力度、電(diàn)網投資計(jì)劃的審批和(hé)執行(xíng)、地方電(diàn)網消納的積極性、傳統電(diàn)力的新增裝機規模對新能源的擠壓、可(kě)用于補貼的财政預算(suàn)、主管部門(mén)的權責範圍和(hé)使用力度等。

國家(jiā)主管部門(mén)的解決辦法：指标推送到地方政府，由地方政府層層分解去協調去争取；推動各項改革措施，出台各項行(xíng)業規章和(hé)管理(lǐ)辦法；與相關部委協調，出台有(yǒu)利性政策；争取更高(gāo)層理(lǐ)解和(hé)支持，以推動新能源事業發展。

國家(jiā)主管部門(mén)的博弈結果：并網消納難，年年難；補貼不足，拖欠金額越來(lái)越大(dà)；出台辦法越來(lái)越多(duō)，效果有(yǒu)好有(yǒu)壞、時(shí)好時(shí)壞。如果進一步細分，地方政府和(hé)地方各主管部門(mén)之間(jiān)、電(diàn)網企業和(hé)電(diàn)網分子公司之間(jiān)、國家(jiā)和(hé)國家(jiā)各主管部門(mén)之間(jiān)的目标導向都有(yǒu)差異，甚至沖突；不同類别主體(tǐ)之間(jiān)差異更大(dà)，制(zhì)約因素互相牽制(zhì)掣肘，博弈力量不均衡，博弈的結果必然是，國家(jiā)能源轉型有(yǒu)困難，并網消納始終是難題、補貼問題久拖難解，新能源行(xíng)業發展大(dà)起大(dà)落。

三、重新規劃目标路徑

政府相關部門(mén)一直在試圖解決新能源發展中的各種問題，采取行(xíng)政手段、計(jì)劃手段和(hé)政策手段等各種手段組合，但(dàn)相關各方在追求自身目标導向******化過程中總會(huì)“上(shàng)有(yǒu)政策，下有(yǒu)對策”，讓執行(xíng)結果偏離國家(jiā)規劃目标。解決問題更好的辦法，是重新梳理(lǐ)各方的目标導向和(hé)制(zhì)約因素，改變目标導向，大(dà)緻統一到國家(jiā)的總體(tǐ)目标中；調整制(zhì)約因素，規定相關方責權利，建立獎懲機制(zhì)，從而有(yǒu)利于解決瓶頸問題，實現國家(jiā)規劃目标。

（一）地方政府目标的合理(lǐ)性

地方政府發展經濟，增強轄內(nèi)産業競争力無可(kě)厚非；争取項目資源，以增加轄內(nèi)投資，帶動發展、就業和(hé)稅收也是情理(lǐ)之中。地方政府的非誠信行(xíng)為(wèi)在新能源行(xíng)業時(shí)有(yǒu)發生(shēng)，一旦企業投資落地，就可(kě)能成為(wèi)“唐僧肉”。一些(xiē)地方政府會(huì)要求額外的地方稅費、土地費用、各種攤派、額外的基礎設施建設投資、強制(zhì)性甚至指定的本地供應和(hé)施工、人(rén)員安排等。為(wèi)了生(shēng)存，轄內(nèi)大(dà)多(duō)數(shù)企業長期性的忍氣吞聲、不敢得(de)罪“地頭蛇”，少(shǎo)數(shù)不得(de)不放棄資産、铩羽而歸。建議巡視(shì)審計(jì)部門(mén)多(duō)走訪當地的新能源企業，特别是民營企業，從發展艱難的企業中發現問題，是否存在地方辦事官員“吃(chī)卡拿(ná)要騙”行(xíng)為(wèi)，是否存在額外攤派和(hé)額外費用，是否存在官員濫用權力。

（二）新能源企業理(lǐ)性訴求

新能源企業，無論國有(yǒu)或民營，理(lǐ)應在合法基礎上(shàng)追求投資收益******化、可(kě)持續發展和(hé)做(zuò)大(dà)做(zuò)強。新能源企業于各方博弈中處于劣勢，無論對國家(jiā)政策和(hé)主管部門(mén)、還(hái)是面對地方各級政府、亦或與電(diàn)網企業合作(zuò)，劣勢方沒有(yǒu)太多(duō)的應對招數(shù)。如果不是傾家(jiā)蕩産，大(dà)緻不會(huì)做(zuò)出強烈反抗，最多(duō)扯幾張橫幅，以引起高(gāo)層或媒體(tǐ)的關注。在新能源行(xíng)業，近期也出現一系列非法違法苗頭，如傳銷、詐騙、非法集資、以次充好、粗制(zhì)濫造、違反生(shēng)态紅線等，但(dàn)這些(xiē)都不是主流企業所為(wèi)。健康的産業生(shēng)态，需要執法部門(mén)嚴格執法。

（三）電(diàn)網企業目标導向改變

2015年8月，中共中央、國務院印發了《關于深化國有(yǒu)企業改革的指導意見》（以下簡稱“中共中央‘指導文件’”），這是新時(shí)期指導和(hé)推進中國國企改革的綱領性文件。文件中明(míng)确指出，要根據國有(yǒu)資本的戰略定位和(hé)發展目标，結合不同國有(yǒu)企業在經濟社會(huì)發展中的作(zuò)用、現狀和(hé)發展需要，将國有(yǒu)企業分為(wèi)商業類和(hé)公益類。通(tōng)過界定功能、劃分類别，實行(xíng)分類改革、分類發展、分類監管、分類定責、分類考核，提高(gāo)改革的針對性、監管的有(yǒu)效性、考核評價的科學性，推動國有(yǒu)企業同市場(chǎng)經濟深入融合，促進國有(yǒu)企業經濟效益和(hé)社會(huì)效益有(yǒu)機統一。本着電(diàn)網企業獨占性和(hé)公益性的基本屬性，必須明(míng)确電(diàn)網企業定位，劃為(wèi)公益性企業。公益類國有(yǒu)企業以保障民生(shēng)、服務社會(huì)、提供公共産品和(hé)服務為(wèi)主要目标，引入市場(chǎng)機制(zhì)，提高(gāo)公共服務效率和(hé)能力。這類企業可(kě)以采取國有(yǒu)獨資形式，具備條件的也可(kě)以推行(xíng)投資主體(tǐ)多(duō)元化。對公益類國有(yǒu)企業，重點考核成本控制(zhì)、産品服務質量、營運效率和(hé)保障能力，考核中要引入社會(huì)評價。

電(diàn)網企業目标導向的調整：根據中共中央“指導文件”和(hé)國家(jiā)能源轉型戰略要求，電(diàn)網企業的目标不應以業務收入作(zuò)為(wèi)導向，而應調整為(wèi)：降低(dī)輸配成本、提高(gāo)營運效率和(hé)安全、增加新能源消納額度和(hé)比例（包括并網、“自發自用”及“隔牆售電(diàn)”等）、提升服務水(shuǐ)平和(hé)品質等。

目标調整後的制(zhì)約因素：逐年下降的輸配成本、電(diàn)網安全和(hé)運行(xíng)效率、每年增加的新能源消納額度和(hé)比例、應急反應能力等。

電(diàn)網企業的求解辦法：內(nèi)部注重降本增效、管理(lǐ)力求精益求精；積極推廣并普及高(gāo)效型的新能源并網消納技(jì)術(shù)；低(dī)成本的“自發自用”和(hé)“隔牆售電(diàn)”等方式将備受鼓勵；積極提升服務品質，以免被舉報而受罰；采購供應将追求更經濟更節約，而不太可(kě)能高(gāo)成本內(nèi)部采購；傾向于主輔分離，願意将低(dī)效的輔業資産和(hé)企業剝離。因為(wèi)投資将被納入未來(lái)的成本攤銷，現有(yǒu)目标導向下增加投資的沖動将被壓制(zhì)，電(diàn)網企業投資需求将更加節約、高(gāo)效和(hé)理(lǐ)性。

未來(lái)電(diàn)網企業的博弈結果：電(diàn)網效率和(hé)服務提升、尋租和(hé)利益交換減少(shǎo)、新能源消納大(dà)幅改善等。

（四）國家(jiā)指标下達路徑調整

國家(jiā)關于新能源發展的目标是在國家(jiā)整體(tǐ)能源發展和(hé)能源轉型大(dà)戰略規劃的基礎上(shàng)，經過若幹輪回討(tǎo)論制(zhì)定的。為(wèi)實現目标，需要國家(jiā)主管部門(mén)制(zhì)定具體(tǐ)政策、措施和(hé)辦法，解決相關問題。國家(jiā)主管部門(mén)，以國家(jiā)能源局相關司局牽頭，國家(jiā)發改委、财政部、國稅局、工信部、科技(jì)部、自然資源部、環境生(shēng)态部等部委相關司局都有(yǒu)相應權責。各部委局下屬部門(mén)的目标導向當然不同，但(dàn)就新能源行(xíng)業相關的權責是清晰的。核心問題是，行(xíng)業發展受挫，相關主管部門(mén)是否擔責，如何擔責？建議巡視(shì)審計(jì)部門(mén)在關注腐敗和(hé)财務相關問題外，遵循“不忘初心、牢記使命”的原則，從行(xíng)業發展問題中，發現政策失誤、用權不當、執行(xíng)不力等弊端，并以處理(lǐ)、警示和(hé)匡正。現有(yǒu)目标和(hé)制(zhì)約下，國家(jiā)主管部門(mén)習慣于将任務推送到地方政府，而地方政府也沒有(yǒu)抓手，隻能層層分解，由更低(dī)層的政府去協調去解決。就新能源消納問題，無論電(diàn)網企業的目标導向和(hé)制(zhì)約因素是否調整，建議國家(jiā)主管部門(mén)将新能源消納額度和(hé)比例的五年和(hé)年度指标直接下達給電(diàn)網企業，由電(diàn)網企業根據各地方電(diàn)網電(diàn)源和(hé)負荷的布局和(hé)預測，全國一盤棋最優化設計(jì)，規劃未來(lái)的投資和(hé)升級，提前向社會(huì)公布各地區(qū)（甚至細化到各台區(qū)）下年度可(kě)以新增的新能源并網和(hé)消納額度。

舉例而言，如果2020年往後五年，國家(jiā)規劃消納新增600GW裝機規模的風電(diàn)和(hé)光伏，按照100GW、110GW、120GW、130GW、140GW年度規劃，這些(xiē)指标直接安排給電(diàn)網企業，由電(diàn)網企業統籌規劃，在上(shàng)年度第四季度公布下年度各台區(qū)範圍內(nèi)可(kě)新增的新能源并網和(hé)消納的容量。考慮新能源投資的各種因素制(zhì)約，要求電(diàn)網企業預先公布的各台區(qū)新增容量總額必須遠大(dà)于國家(jiā)規劃，比如分别為(wèi)，200GW、220GW、240GW、260GW、280GW。根據電(diàn)網企業預先公布的各台區(qū)新增容量，新能源投資企業可(kě)進行(xíng)比較，有(yǒu)更多(duō)的選擇空(kōng)間(jiān)和(hé)餘地，做(zuò)出在合适的區(qū)域投資的決策。

四、調整改變利弊分析

課題組認為(wèi)，在電(diàn)網企業目标導向不變的情況下，國家(jiā)主管部門(mén)可(kě)以将國家(jiā)新能源發展的目标兌換為(wèi)消納指标直接下達給電(diàn)網企業，由電(diàn)網企業在全國範圍內(nèi)統籌安排，優化布局，做(zuò)好輸配接入升級的更新改造和(hé)投資，并提前發布各台區(qū)範圍內(nèi)新增新能源消納容量，為(wèi)新能源投資企業投資決策指航，各地電(diàn)網需為(wèi)符合接入标準的項目無條件并網消納。國家(jiā)主管部門(mén)下達給電(diàn)網企業的新增新能源電(diàn)力消納指标需納入電(diàn)網企業的約束和(hé)考核機制(zhì)。

順應中共中央“指導文件”，改變電(diàn)網企業屬性，轉為(wèi)公益性企業，改變電(diàn)網企業目标導向，重新定位約束機制(zhì)，是新能源消納問題标本兼治的長久之策。

配合國家(jiā)主管部門(mén)任務的直接下達，除上(shàng)述有(yǒu)利之處外，還(hái)包括：一、輸配電(diàn)成本整體(tǐ)下降，為(wèi)降低(dī)全社會(huì)用電(diàn)成本打好基礎，國家(jiā)未來(lái)發展的競争力增強；二、各種高(gāo)效率低(dī)成本的新能源并網技(jì)術(shù)将廣泛應用，中國新能源應用技(jì)術(shù)水(shuǐ)平大(dà)大(dà)提升；三、鼓勵“自發自用”和(hé)“隔牆售電(diàn)”等低(dī)成本消納，中國新能源消納比例将穩步增加，可(kě)加快進入新能源應用發達國家(jiā)水(shuǐ)平，為(wèi)欠發達國家(jiā)樹(shù)立标杆和(hé)榜樣；四、助力電(diàn)網企業淘汰輔業，特别是低(dī)效無效輔業，主輔分離加快，電(diàn)網企業整體(tǐ)效率提升；五、進一步減少(shǎo)地方政府主管部門(mén)和(hé)地方電(diàn)網尋租機會(huì)；六、降低(dī)新能源并網及消納費用，有(yǒu)利于加快推進新能源平價上(shàng)網，減少(shǎo)補貼需求，減輕财政補貼壓力。