光伏電(diàn)站(zhàn)擁有(yǒu)25年生(shēng)命周期，電(diàn)站(zhàn)用地選址合法合規是資産能夠穩定存續的最底層保障，一旦土地合規性存在瑕疵，皮之不存毛将焉附。

光伏用地可(kě)以分為(wèi)三部分：

一是光伏場(chǎng)區(qū)用地，不改變原有(yǒu)土地性質，以租賃形式取得(de)和(hé)使用；

二是升壓站(zhàn)用地，需要進行(xíng)硬化處理(lǐ)，調整土地性質轉換為(wèi)建設用地；

三是外送線路用地，塔基原則上(shàng)也應調整為(wèi)建設用地，但(dàn)實際操作(zuò)中往往被忽略。

調整建設用地的規則和(hé)要求相對清晰明(míng)确，光伏場(chǎng)區(qū)因為(wèi)占地面積大(dà)，用地性質更為(wèi)複雜。

【結論在前】總結光伏場(chǎng)區(qū)禁用土地類型，不論集中式還(hái)是地面分布式：

1. 禁止占用生(shēng)态紅線、永久基本農田，不得(de)新增占用耕地建設光伏項目；

2. 禁止使用有(yǒu)林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火(huǒ)燒迹地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高(gāo)于30%的灌木林地和(hé)年降雨量400毫米以上(shàng)區(qū)域覆蓋度高(gāo)于50%的灌木林地；

3. 不得(de)占用基本草原。

光伏場(chǎng)區(qū)的土地性質需要經過國土、林業、草原三個(gè)主管部門(mén)确認和(hé)審批。雖然許多(duō)地區(qū)的國土、林業、草原管理(lǐ)部門(mén)已合并，但(dàn)本文為(wèi)方便理(lǐ)解，仍然按照三個(gè)審批條線梳理(lǐ)。本文僅整理(lǐ)最核（簡）心（單）的土地政策，幫助理(lǐ)解光伏電(diàn)站(zhàn)禁止使用的土地。各省針對複合光伏項目的管理(lǐ)要求未在本文統計(jì)範圍之內(nèi)。

一、國土政策

1. 萬惡之源：《關于支持新産業新業态發展促進大(dà)衆創業萬衆創新用地政策的意見》（國土資規〔2015〕5号）

http://www.gov.cn/zhengce/2015-09/19/content_2935263.htm

2.農光互補參考：《關于支持光伏扶貧和(hé)規範光伏發電(diàn)産業用地的意見》（國土資規[2017]8号）

http://www.nea.gov.cn/2017-10/10/c_136669687.htm

國土資源部會(huì)同有(yǒu)關部門(mén)聯合印發《關于支持新産業新業态發展促進大(dà)衆創業萬衆創新用地的意見》（國土資規〔2015〕5号）以來(lái)，對促進光伏發電(diàn)産業發展起到了積極作(zuò)用。随着光伏扶貧工作(zuò)力度不斷加大(dà)，光伏發電(diàn)産業持續發展，對用地管理(lǐ)提出了新的要求。為(wèi)深化供給側結構性改革，現就支持光伏扶貧和(hé)規範光伏發電(diàn)産業用地提出以下意見：

一、總體(tǐ)要求

各地應當依據國家(jiā)光伏産業發展規劃和(hé)本地區(qū)實際，加快編制(zhì)本地區(qū)光伏發電(diàn)規劃，合理(lǐ)布局光伏發電(diàn)建設項目。光伏發電(diàn)規劃應符合土地利用總體(tǐ)規劃等相關規劃，可(kě)以利用未利用地的，不得(de)占用農用地；可(kě)以利用劣地的，不得(de)占用好地。禁止以任何方式占用永久基本農田，嚴禁在國家(jiā)相關法律法規和(hé)規劃明(míng)确禁止的區(qū)域發展光伏發電(diàn)項目。

除本文件确定的光伏扶貧項目及利用農用地複合建設的光伏發電(diàn)站(zhàn)項目（以下簡稱光伏複合項目）外，其他光伏發電(diàn)站(zhàn)項目用地應嚴格執行(xíng)國土資規〔2015〕5号文件規定，使用未利用地的，光伏方陣用地部分可(kě)按原地類認定，不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得(de)，雙方簽訂補償協議，報當地縣級國土資源主管部門(mén)備案，其他用地部分應當辦理(lǐ)建設用地審批手續；使用農用地的，所有(yǒu)用地均應當辦理(lǐ)建設用地審批手續。新建、改建和(hé)擴建地面光伏發電(diàn)站(zhàn)工程項目，按建設用地和(hé)未利用地管理(lǐ)的，應嚴格執行(xíng)《光伏發電(diàn)站(zhàn)工程項目用地控制(zhì)指标》（國土資規〔2015〕11号）要求，合理(lǐ)利用土地。

二、積極保障光伏扶貧項目用地

對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅中建設的光伏發電(diàn)項目，以及國家(jiā)能源局、國務院扶貧辦确定下達的全國村級光伏扶貧電(diàn)站(zhàn)建設規模範圍內(nèi)的光伏發電(diàn)項目，變電(diàn)站(zhàn)及運行(xíng)管理(lǐ)中心、集電(diàn)線路杆塔基礎用地按建設用地管理(lǐ)，各地在編制(zhì)土地利用總體(tǐ)規劃和(hé)年度土地利用計(jì)劃中應予以重點保障，并依法辦理(lǐ)建設用地審批手續；場(chǎng)內(nèi)道(dào)路用地可(kě)按農村道(dào)路用地管理(lǐ)；光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生(shēng)産條件的前提下，可(kě)不改變原用地性質；采用直埋電(diàn)纜方式敷設的集電(diàn)線路用地，實行(xíng)與項目光伏方陣用地同樣的管理(lǐ)方式。

三、規範光伏複合項目用地管理(lǐ)

對使用永久基本農田以外的農用地開(kāi)展光伏複合項目建設的，省級能源、國土資源主管部門(mén)商同級有(yǒu)關部門(mén)，在保障農用地可(kě)持續利用的前提下，研究提出本地區(qū)光伏複合項目建設要求（含光伏方陣架設高(gāo)度）、認定标準，并明(míng)确監管措施，避免對農業生(shēng)産造成影(yǐng)響。其中對于使用永久基本農田以外的耕地布設光伏方陣的情形，應當從嚴提出要求，除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作(zuò)層，嚴禁抛荒、撂荒。

對于符合本地區(qū)光伏複合項目建設要求和(hé)認定标準的項目，變電(diàn)站(zhàn)及運行(xíng)管理(lǐ)中心、集電(diàn)線路杆塔基礎用地按建設用地管理(lǐ)，依法辦理(lǐ)建設用地審批手續；場(chǎng)內(nèi)道(dào)路用地可(kě)按農村道(dào)路用地管理(lǐ)；利用農用地布設的光伏方陣可(kě)不改變原用地性質；采用直埋電(diàn)纜方式敷設的集電(diàn)線路用地，實行(xíng)與項目光伏方陣用地同樣的管理(lǐ)方式。

四、加強光伏發電(diàn)項目用地利用監管

光伏發電(diàn)站(zhàn)項目用地中按農用地、未利用地管理(lǐ)的，除樁基用地外，不得(de)硬化地面、破壞耕作(zuò)層，否則，應當依法辦理(lǐ)建設用地審批手續，未辦理(lǐ)審批手續的，按違法用地查處。對于布設後未能并網的光伏方陣，應由所在地能源主管部門(mén)清理(lǐ)。光伏方陣用地按農用地、未利用地管理(lǐ)的項目退出時(shí)，用地單位應恢複原狀，未按規定恢複原狀的，應由項目所在地能源主管部門(mén)責令整改。

五、建立部門(mén)聯合監管機制(zhì)

項目所在地市、縣國土資源主管部門(mén)在監管中發現項目違反本通(tōng)知規定的，應将相關情況通(tōng)知同級能源主管部門(mén)，并逐級上(shàng)報國家(jiā)能源局，将項目投資主體(tǐ)納入能源領域失信主體(tǐ)名單，組織實施聯合懲戒。國土資源部将根據行(xíng)業管理(lǐ)需要，适時(shí)對各類光伏發電(diàn)站(zhàn)項目用地開(kāi)展專項監測。

本文件自下發之日起執行(xíng)，有(yǒu)效期五年。

                                                                                    國土資源部 國務院扶貧辦 國家(jiā)能源局

                                                                                                                                                                                                             2017年9月25日

3. 自然資源部辦公廳關于過渡期內(nèi)支持鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有(yǒu)效銜接的通(tōng)知（自然資辦發〔2022〕45号）

http://gi.mnr.gov.cn/202211/t20221101_2763501.html

4. 自然資源部辦公廳關于征求《自然資源部辦公廳 國家(jiā)林業局和(hé)草原局辦公室 國家(jiā)能源局綜合司 關于支持光伏發電(diàn)産業發展規範用地用林用草管理(lǐ)有(yǒu)關工作(zuò)的通(tōng)知》（征求意見稿）意見的函【未發布，僅參考，不作(zuò)為(wèi)項目用地選址合規性判斷依據】

二、林業政策

為(wèi)支持光伏産業健康發展，規範光伏電(diàn)站(zhàn)建設使用林地，現就有(yǒu)關問題通(tōng)知如下：

    一、各類自然保護區(qū)、森(sēn)林公園（含同類型國家(jiā)公園）、瀕危物種栖息地、天然林保護工程區(qū)以及東北內(nèi)蒙古重點國有(yǒu)林區(qū)，為(wèi)禁止建設區(qū)域。其他生(shēng)态區(qū)位重要、生(shēng)态脆弱、地形破碎區(qū)域，為(wèi)限制(zhì)建設區(qū)域。

    二、光伏電(diàn)站(zhàn)的電(diàn)池組件陣列禁止使用有(yǒu)林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火(huǒ)燒迹地，以及年降雨量400毫米以下區(qū)域覆蓋度高(gāo)于30%的灌木林地和(hé)年降雨量400毫米以上(shàng)區(qū)域覆蓋度高(gāo)于50%的灌木林地。

    三、對于森(sēn)林資源調查确定為(wèi)宜林地而第二次全國土地調查确定為(wèi)未利用地的土地，應采用“林光互補”用地模式，“林光互補”模式光伏電(diàn)站(zhàn)要确保使用的宜林地不改變林地性質。

    四、光伏電(diàn)站(zhàn)建設必須依法辦理(lǐ)使用林地審核審批手續。采用“林光互補”用地模式的，電(diàn)池組件陣列在施工期按臨時(shí)占用林地辦理(lǐ)使用林地手續，運營期雙方可(kě)以簽訂補償協議，通(tōng)過租賃等方式使用林地。

    各地林業主管部門(mén)要加強監管，定期檢查，确保光伏電(diàn)站(zhàn)建設依法依規使用林地。積極探索支持光伏電(diàn)站(zhàn)建設與防沙治沙、宜林地造林等相結合。

                                                                                                                                                                                              國家(jiā)林業局

                                                                                                                                                                                       2015年11月27日

第三十八條　進行(xíng)礦藏開(kāi)采和(hé)工程建設，應當不占或者少(shǎo)占草原；确需征收、征用或者使用草原的，必須經省級以上(shàng)人(rén)民政府草原行(xíng)政主管部門(mén)審核同意後，依照有(yǒu)關土地管理(lǐ)的法律、行(xíng)政法規辦理(lǐ)建設用地審批手續。    

第三十九條　因建設征收、征用集體(tǐ)所有(yǒu)的草原的，應當依照《中華人(rén)民共和(hé)國土地管理(lǐ)法》的規定給予補償；因建設使用國家(jiā)所有(yǒu)的草原的，應當依照國務院有(yǒu)關規定對草原承包經營者給予補償。

因建設征收、征用或者使用草原的，應當交納草原植被恢複費。草原植被恢複費專款專用，由草原行(xíng)政主管部門(mén)按照規定用于恢複草原植被，任何單位和(hé)個(gè)人(rén)不得(de)截留、挪用。草原植被恢複費的征收、使用和(hé)管理(lǐ)辦法，由國務院價格主管部門(mén)和(hé)國務院财政部門(mén)會(huì)同國務院草原行(xíng)政主管部門(mén)制(zhì)定。  

第四十條 需要臨時(shí)占用草原的，應當經縣級以上(shàng)地方人(rén)民政府草原行(xíng)政主管部門(mén)審核同意。

臨時(shí)占用草原的期限不得(de)超過二年，并不得(de)在臨時(shí)占用的草原上(shàng)修建永久性建築物、構築物；占用期滿，用地單位必須恢複草原植被并及時(shí)退還(hái)。

2. 國家(jiā)林業和(hé)草原局關于印發《草原征占用審核審批管理(lǐ)規範》的通(tōng)知（林草規〔2020〕2号）

http://www.forestry.gov.cn/main/5925/20200901/112604163460786.html